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【裁判要點(diǎn)】

法律規(guī)定起訴期限的目的，是督促當(dāng)事人及時提起訴訟，盡早解決行政糾紛，盡快穩(wěn)定社會關(guān)系。當(dāng)事人因法律救濟(jì)期限屆滿等原因，不能通過訴訟途徑請求撤銷或廢止行政行為，轉(zhuǎn)而請求行政機(jī)關(guān)進(jìn)入復(fù)議程序，進(jìn)而對復(fù)議決定和原行政行為一并提起訴訟，實(shí)質(zhì)上是通過申請復(fù)議達(dá)到規(guī)避起訴期限的目的，人民法院對此應(yīng)當(dāng)不予立案或者駁回起訴。根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請、作出行政復(fù)議決定，應(yīng)當(dāng)以行政復(fù)議法為依據(jù)?！吨腥A人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十七條、《中華人民共和國行政復(fù)議法》第十七條則規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請的條件之一就是在法定申請期限內(nèi)提出，對不符合規(guī)定的行政復(fù)議申請，則應(yīng)當(dāng)決定不予受理。也就是說，行政機(jī)關(guān)受理當(dāng)事人的復(fù)議申請不能采取意思自治原則，應(yīng)當(dāng)受到法律規(guī)定的期限等條件的約束，其效力應(yīng)當(dāng)接受司法審查。復(fù)議機(jī)關(guān)受理超出法定期限的復(fù)議申請并作出相應(yīng)復(fù)議決定的行為，不符合法律規(guī)定。當(dāng)然，對此情況也要進(jìn)行區(qū)分并作出不同的處理。如果復(fù)議機(jī)關(guān)對于超出申請期限的復(fù)議申請予以受理，并作出維持原行政行為的復(fù)議決定，實(shí)質(zhì)上是對當(dāng)事人對原行政行為申訴的重復(fù)處理行為，對申請人的權(quán)利義務(wù)不會產(chǎn)生實(shí)際影響。申請人對復(fù)議決定提起行政訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不予立案或者駁回起訴。如果復(fù)議機(jī)關(guān)受理超出法定期限的復(fù)議申請后，認(rèn)為原行政行為根據(jù)的事實(shí)或法律狀態(tài)發(fā)生變化，或者出現(xiàn)了足以推翻原行政行為的新證據(jù)，進(jìn)而作出復(fù)議決定自行撤銷或廢止原行政行為，此時屬于行政機(jī)關(guān)自行糾錯的行為，人民法院應(yīng)當(dāng)予以尊重并可以對該糾錯行為進(jìn)行實(shí)體審查。當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)采用這種糾錯方式必須做到足夠的審慎。

《中華人民共和國行政復(fù)議法》第九條雖然規(guī)定了行政復(fù)議的申請期限，但行政復(fù)議法和行政復(fù)議法實(shí)施條例均未規(guī)定申請行政復(fù)議的最長期限。參照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第二款“因不動產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理”的規(guī)定，因不動產(chǎn)申請行政復(fù)議的，自行政行為作出之日起超過二十年，行政機(jī)關(guān)應(yīng)決定不予受理。二十年申請期限的起算點(diǎn)是“行政行為作出之日起”，該期限為不變期間，無論申請人何時知道行政行為的內(nèi)容，或者因其他原因耽誤申請，從行政行為作出之日起超過二十年，即喪失申請復(fù)議的權(quán)利，不能再通過復(fù)議的方式尋求救濟(jì)。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2023）最高法行申528號

再審申請人王云、王立華、王曉華、王凌云、王曉瓊因訴被申請人全州縣人民政府（以下簡稱全州縣政府）、桂林市人民政府（以下簡稱桂林市政府）及第三人唐國華土地行政登記及行政復(fù)議一案，不服廣西壯族自治區(qū)高級人民法院于2023年8月31日作出的（2023）桂行終125號行政裁定，向本院申請?jiān)賹?。本院?023年1月25日立案，依法組成合議庭進(jìn)行審查。案件現(xiàn)已審查終結(jié)。

王云等人訴稱，全州縣政府為唐國華辦理全國用（1995）字等010301164號國有土地使用證（以下簡稱1995年國土證）的行政行為違法，該證沒有經(jīng)相鄰人及王云等人的簽字認(rèn)可其四至界線，該證土地范圍包含了王云等人房屋的西邊墻體及留有的宅基地。全州縣政府在沒有查清土地來源，將王云等人的宅基地辦在唐國華的國有土地證里，嚴(yán)重侵犯王云等人的合法權(quán)益。王云等人于2023年12月25日向桂林市政府提出行政復(fù)議申請，桂林市政府于2023年2月5日作出維持全州縣政府行政行為的市政復(fù)議字（2023）34號行政復(fù)議決定（以下簡稱34號復(fù)議決定）。2023年4月13日，王云等人提起行政訴訟，請求撤銷唐國華持有的1995年國土證及桂林市政府作出的34號復(fù)議決定。

廣西壯族自治區(qū)桂林市中級人民法院經(jīng)審查認(rèn)定，全州縣政府為唐國華辦理1995年國土證的時間為1995年8月。

廣西壯族自治區(qū)桂林市中級人民法院（2023）桂03行初95號行政裁定認(rèn)為，本案系因宅基地不動產(chǎn)權(quán)屬登記引起的行政糾紛，全州縣政府頒發(fā)給唐國華的1995年國土證的時間是1995年8月。王云等人向桂林市政府提出行政復(fù)議申請的時間是2023年12月25日，向法院提起行政訴訟時間為2023年4月，其起訴已經(jīng)超過《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條規(guī)定的20年最長起訴期限。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條、《最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋》第三條第二項(xiàng)之規(guī)定，裁定駁回王云等人的起訴。王云等人不服一審判決，提起上訴。

廣西壯族自治區(qū)高級人民法院（2023）桂行終125號行政裁定認(rèn)為，本案被訴行政行為系全州縣政府向唐國華頒發(fā)1995年國土證的行為。1995年國土證首頁加蓋“廣西壯族自治區(qū)全州縣人民政府土地證專用章”處記載的落款時間為“1995年8月”，該時間與該宗地土地登記審批材料中“縣級以上人民政府審批意見”欄中簽章時間“1995年8月28日”相吻合。王云等人在一審?fù)徶匈|(zhì)證稱被訴頒證行為屬于先頒證后審批，全州縣政府篡改審批時間，在上訴陳訴中進(jìn)一步堅(jiān)持應(yīng)對上訴審批材料記載的審核時間進(jìn)行筆跡鑒定，并主張審核時間應(yīng)為1997年10月，但對上述1995年土地證首頁記載內(nèi)容并沒有提出質(zhì)疑，且未能提供證據(jù)證實(shí)否定被訴行政行為作出時間為“1995年8月”。故一審認(rèn)定被訴行政行為作出時間為1995年8月有證據(jù)證實(shí)，予以確認(rèn)。自1995年8月被訴頒證行為作出之時起，至王云等人2023年12月25日向桂林市政府申請復(fù)議、2023年4月13日提起本案訴訟時止，均已超過二十年。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第二款的規(guī)定，一審裁定駁回王云等五人的起訴正確。二十年是提起行政訴訟的最長起訴期限，不適用行政訴訟法關(guān)于扣除、延長的規(guī)定，王云等人主張其請求沒有超過二十年，缺乏法律依據(jù)，不予支持。至于被訴頒證行為合法性審查范疇，不屬于本程序案件審理范圍，不予審查。此外，本案屬程序駁回王云等人的起訴，未涉及實(shí)體權(quán)利義務(wù)，唐國華是否參與訴訟，對本案的處理結(jié)果沒有實(shí)質(zhì)性影響，且本案亦無相關(guān)證據(jù)證實(shí)唐國華死亡的事實(shí)，故對此不予評判。綜上，一審駁回王云等人的起訴正確，予以維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)的規(guī)定，裁定駁回上訴，維持一審裁定。

王云等人向本院申請?jiān)賹彿Q：原審行政裁定認(rèn)定事實(shí)不清。王云等人的父親王滋暉曾向全州縣國土資源局申請過土地使用證登記，但該局以其與唐國華相鄰之間的宅基地界線有異議，暫不準(zhǔn)兩家丈量登記，待土地糾紛處理后方可進(jìn)行。2000年期間，唐國華因欠債務(wù)等其它原因，宅基地被全州縣人民法院拍賣。王云等人得知唐國華持有的國有土地使用證上占有屬于王云等人所使用的宅基地50多平方米面積，向全州縣人民法院提出異議，后又向全州縣國土局反映并要求查閱唐國華土地登記的檔案資料，均遭拒絕。2023年12月24日，王云等人才在全州縣國土資源局查看到唐國華的土地登記檔案，并抄寫國有土地使用證編號和土地登記審批表的時間和內(nèi)容。王云等人次日即申請行政復(fù)議，在復(fù)議決定下發(fā)后又在法定期限內(nèi)提起行政訴訟。一審法院受理本案后，王云等人在領(lǐng)取唐國華的土地登記檔案等資料后才發(fā)現(xiàn)《土地登記審批表》上時間進(jìn)行了篡改，即：1997年10月21日、1997年10月28日篡改為1995年8月21日、1995年8月28日。在一審?fù)徺|(zhì)證時，王云等人要求進(jìn)行司法筆跡鑒定，均未被采納，故該審批表不能作為合法的證據(jù)采信。王云等人對全州縣國土資源局何時頒證這一事實(shí)不知情且一直向政府反映，2023年12月提出行政復(fù)議申請，2023年4月提起行政訴訟，均沒有超過二十年的訴訟時效。行政訴訟法第四十六條第二款規(guī)定是指從知道或者應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利被侵害時開始計(jì)算。請求撤銷一、二審裁定，裁定重新審理本案。

本院經(jīng)審查認(rèn)為，法律規(guī)定起訴期限的目的，是督促當(dāng)事人及時提起訴訟，盡早解決行政糾紛，盡快穩(wěn)定社會關(guān)系。當(dāng)事人因法律救濟(jì)期限屆滿等原因，不能通過訴訟途徑請求撤銷或廢止行政行為，轉(zhuǎn)而請求行政機(jī)關(guān)進(jìn)入復(fù)議程序，進(jìn)而對復(fù)議決定和原行政行為一并提起訴訟，實(shí)質(zhì)上是通過申請復(fù)議達(dá)到規(guī)避起訴期限的目的，人民法院對此應(yīng)當(dāng)不予立案或者駁回起訴。根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請、作出行政復(fù)議決定，應(yīng)當(dāng)以行政復(fù)議法為依據(jù)?！吨腥A人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十七條、《中華人民共和國行政復(fù)議法》第十七條則規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請的條件之一就是在法定申請期限內(nèi)提出，對不符合規(guī)定的行政復(fù)議申請，則應(yīng)當(dāng)決定不予受理。也就是說，行政機(jī)關(guān)受理當(dāng)事人的復(fù)議申請不能采取意思自治原則，應(yīng)當(dāng)受到法律規(guī)定的期限等條件的約束，其效力應(yīng)當(dāng)接受司法審查。復(fù)議機(jī)關(guān)受理超出法定期限的復(fù)議申請并作出相應(yīng)復(fù)議決定的行為，不符合法律規(guī)定。當(dāng)然，對此情況也要進(jìn)行區(qū)分并作出不同的處理。如果復(fù)議機(jī)關(guān)對于超出申請期限的復(fù)議申請予以受理，并作出維持原行政行為的復(fù)議決定，實(shí)質(zhì)上是對當(dāng)事人對原行政行為申訴的重復(fù)處理行為，對申請人的權(quán)利義務(wù)不會產(chǎn)生實(shí)際影響。申請人對復(fù)議決定提起行政訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不予立案或者駁回起訴。如果復(fù)議機(jī)關(guān)受理超出法定期限的復(fù)議申請后，認(rèn)為原行政行為根據(jù)的事實(shí)或法律狀態(tài)發(fā)生變化，或者出現(xiàn)了足以推翻原行政行為的新證據(jù)，進(jìn)而作出復(fù)議決定自行撤銷或廢止原行政行為，此時屬于行政機(jī)關(guān)自行糾錯的行為，人民法院應(yīng)當(dāng)予以尊重并可以對該糾錯行為進(jìn)行實(shí)體審查。當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)采用這種糾錯方式必須做到足夠的審慎。

《中華人民共和國行政復(fù)議法》第九條雖然規(guī)定了行政復(fù)議的申請期限，但行政復(fù)議法和行政復(fù)議法實(shí)施條例均未規(guī)定申請行政復(fù)議的最長期限。參照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第二款“因不動產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理”的規(guī)定，因不動產(chǎn)申請行政復(fù)議的，自行政行為作出之日起超過二十年，行政機(jī)關(guān)應(yīng)決定不予受理。二十年申請期限的起算點(diǎn)是“行政行為作出之日起”，該期限為不變期間，無論申請人何時知道行政行為的內(nèi)容，或者因其他原因耽誤申請，從行政行為作出之日起超過二十年，即喪失申請復(fù)議的權(quán)利，不能再通過復(fù)議的方式尋求救濟(jì)。本案中，全州縣政府于1995年8月向唐國華頒發(fā)土地證，未告知王云等人申請復(fù)議的權(quán)利和申請期限，王云等人的申請期限應(yīng)當(dāng)從其知道或者應(yīng)當(dāng)知道案涉土地證內(nèi)容之日起計(jì)算，但最長不得超過該行為作出之日起二十年。王云等人至2023年12月申請行政復(fù)議，顯然超過二十年的最長期限。王云等人主張行政訴訟法第四十六條第二款規(guī)定是指從知道或者應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利被侵害時開始計(jì)算，系其對于法律的錯誤理解，本院對其該項(xiàng)主張不予支持。同理，王云等人提起行政訴訟亦已超過法定的起訴期限。一、二審裁定駁回王云等人的起訴，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，處理結(jié)果并無不當(dāng)，本院予以支持。王云等人主張《土地登記審批表》登記發(fā)證時間和《國有土地使用證》頒證時間不一致，全州縣政府對《土地登記審批表》進(jìn)行了篡改。一審業(yè)已查明，1995年土地證首頁加蓋“廣西壯族自治區(qū)全州縣人民政府土地證專用章”處記載的落款時間為“1995年8月”，該時間與該宗地土地登記審批材料中“縣級以上人民政府審批意見”欄中簽章時間“1995年8月28日”相吻合。王云等人并未提供任何證據(jù)證明其主張，其主張缺乏事實(shí)根據(jù)，本院不予采信。

綜上，王云等人的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第一、三、四項(xiàng)規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款的規(guī)定，裁定如下：

駁回申請人王云、王立華、王曉華、王凌云、王曉瓊的再審申請。