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1.關(guān)于未批先建行政處罰的裁量

“過罰相當(dāng)”原則要求，行使行政處罰自由裁量權(quán)，必須以事實(shí)為依據(jù)，處罰種類和幅度應(yīng)當(dāng)與當(dāng)事人違法過錯(cuò)程度相適應(yīng)，與環(huán)境違法行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。案涉項(xiàng)目未取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批即開工建設(shè)屬實(shí)，但文昌市環(huán)境局20號(hào)處罰決定未衡量事實(shí)原因、責(zé)任過錯(cuò)、違法情節(jié)和危害程度等因素，作出的處罰及確定的處罰幅度，裁量依據(jù)不足。

2.關(guān)于新舊《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的適用

對比《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（2002）第三十一條與《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（2023）第三十一條規(guī)定根據(jù)案涉項(xiàng)目的總投資額，適用舊法處罰較輕，適用新法處罰較重。環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》（環(huán)政法函〔2023〕31號(hào)）明確規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目于2023年9月1日后開工建設(shè)，或者2023年9月1日之前已經(jīng)開工建設(shè)且之后仍然進(jìn)行建設(shè)的，立案查處的環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)適用新環(huán)境影響評(píng)價(jià)法第三十一條的規(guī)定進(jìn)行處罰，不再依據(jù)修正前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法作出‘限期補(bǔ)辦手續(xù)’的行政命令”。由此可見，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（2023）修改前后的處罰內(nèi)容與處罰幅度存在明顯區(qū)別，法律適用結(jié)果差異巨大。因此，案涉項(xiàng)目2023年9月1日之前是否已經(jīng)開工建設(shè)并完成主體建設(shè)、之后是否仍然進(jìn)行建設(shè)以及與之前開工建設(shè)的關(guān)系，既影響新舊《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的選擇適用問題，也可能影響行政處罰幅度裁量，必須予以查明。但文昌市環(huán)境局對新法實(shí)施前后違法建設(shè)完成情況未予調(diào)查認(rèn)定，并認(rèn)定案涉項(xiàng)目在2023年9月1日之后開工建設(shè)，事實(shí)認(rèn)定明顯錯(cuò)誤。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 判 決 書

（2023）最高法行再247號(hào)

再審申請人（一審原告、二審被上訴人）：海南億隆城建投資有限公司。

委托訴訟代理人：廖**，北京中倫（?？冢┞蓭熓聞?wù)所律師。

委托訴訟代理人：閆玲玲，北京中倫（?？冢┞蓭熓聞?wù)所律師。

被申請人（一審被告、二審上訴人）：海南省文昌市人民政府。

委托訴訟代理人：陳海濤，海南法立信律師事務(wù)所律師。

被申請人（一審被告）：海南省文昌市生態(tài)環(huán)境局

委托訴訟代理人：王和輝，海南凱志律師事務(wù)所律師。

再審申請人海南億隆城建投資有限公司（以下簡稱億隆公司）因訴被申請人海南省文昌市生態(tài)環(huán)境局（原海南省文昌市生態(tài)環(huán)境保護(hù)局，以下簡稱文昌市環(huán)境局）、海南省文昌市人民政府（以下簡稱文昌市政府）罰款及行政復(fù)議一案，不服海南省高級(jí)人民法院（2023）瓊行終206號(hào)行政判決，向本院申請?jiān)賹?。本院?023年6月18日作出（2023）最高法行申908號(hào)行政裁定依法提審本案。提審后，依法組成合議庭進(jìn)行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。

海南省第一中級(jí)人民法院一審查明，彩虹大道寶陵河段項(xiàng)目（以下簡稱案涉項(xiàng)目）是文昌市政府投資建設(shè)的市政道路工程，文昌市政府設(shè)立銅鼓嶺國際生態(tài)旅游區(qū)項(xiàng)目指揮部（以下簡稱銅鼓嶺指揮部）作為開發(fā)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，億隆公司為項(xiàng)目的建設(shè)業(yè)主單位。

2023年6月23日，億隆公司獲得案涉項(xiàng)目的《建設(shè)項(xiàng)目選址意見書》，同年7月13日獲得《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，11月3日獲得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。2023年11月18日，文昌市發(fā)展和改革委員會(huì)作出《關(guān)于海南文昌銅鼓嶺國際生態(tài)旅游區(qū)市政工程——彩虹大道寶陵河段項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)及概算的批復(fù)》，確定案涉項(xiàng)目道路總?cè)L3240米，概算總投資為34199.88萬元，由文昌市政府與億隆公司按土地成片開發(fā)協(xié)議規(guī)定籌資。2023年3月30日，億隆公司獲得案涉項(xiàng)目的《建筑工程施工許可證》，證載合同工期一欄標(biāo)注開工日期為2023年12月30日。

2023年10月13日，文昌市環(huán)境局對案涉項(xiàng)目進(jìn)行檢查，制作了現(xiàn)場照片，并與億隆公司員工陳某某制作了《現(xiàn)場檢查（勘察）筆錄》。2023年10月17日，文昌市環(huán)境局對億隆公司員工李某制作了《詢問筆錄》。文昌市環(huán)境局調(diào)查后，認(rèn)為案涉項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告表未經(jīng)環(huán)保部門審批，億隆公司便開工建設(shè)，遂于2023年11月9日作出《責(zé)令改正違法行為決定書》，責(zé)令億隆公司停止案涉項(xiàng)目的建設(shè)，并于次日送達(dá)該決定書。2023年3月27日，文昌市環(huán)境局向億隆公司送達(dá)文環(huán)保罰告字〔2023〕11號(hào)《行政處罰事先（聽證）告知書》，告知億隆公司擬對其處以總投資額34199.88萬元的1%即341.9988萬元的罰款及億隆公司在收到告知書三日內(nèi)可申請舉行聽證。億隆公司于2023年3月29日提出聽證申請，文昌市環(huán)境局于2023年7月20日召開聽證會(huì)，億隆公司委托李某、徐某某參加了聽證會(huì)。文昌市環(huán)境局于2023年8月13日召開聽證會(huì)審會(huì)，同日作出文環(huán)保罰決字〔2023〕20號(hào)處罰決定書(以下簡稱20號(hào)處罰決定），認(rèn)定案涉項(xiàng)目未經(jīng)環(huán)保部門審批，擅自開工建設(shè)，違反了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）第十九條、《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（2023年7月2日修訂通過，自2023年9月1日起施行，以下簡稱《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（2023））第二十五條的規(guī)定，并根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第六十一條、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（2023）第三十一條第一款的規(guī)定，決定對億隆公司作出總投資額34199.88萬元的1%即341.9988萬元罰款的行政處罰。2023年8月14日，文昌市環(huán)境局向億隆公司送達(dá)了20號(hào)處罰決定。

2023年10月10日，億隆公司向文昌市政府提起行政復(fù)議。文昌市政府于2023年10月15日受理，并于2023年10月18日向億隆公司送達(dá)《行政復(fù)議受理通知書》，2023年10月29日向文昌市環(huán)境局送達(dá)《行政復(fù)議答復(fù)通知書》。文昌市政府于2023年12月7日召開案件討論會(huì)議，于2023年12月11日作出文府復(fù)決字〔2023〕36號(hào)行政復(fù)議決定書（以下簡稱36號(hào)復(fù)議決定），認(rèn)為根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》的規(guī)定，案涉項(xiàng)目屬于環(huán)境影響報(bào)告表類別，案涉項(xiàng)目未依法向環(huán)保部門報(bào)批環(huán)境影響報(bào)告表，便擅自開工建設(shè)，違反了《環(huán)境保護(hù)法》第十九條、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（2023）第二十五條的規(guī)定，文昌市環(huán)境局對億隆公司處以項(xiàng)目總投資額1%的罰款符合上述法律規(guī)定；億隆公司工作人員在調(diào)查時(shí)已明確案涉項(xiàng)目于2023年3月開始動(dòng)工建設(shè)，《建筑工程施工許可證》上的開工日期亦為2023年12月30日，足以證明案涉工程的開工時(shí)間為2023年9月1日之后，億隆公司主張不能適用2023年修訂后的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》作出處罰缺乏依據(jù)；文昌市環(huán)境局作出行政處罰的程序合法，故決定維持20號(hào)處罰決定。2023年12月14日，文昌市政府向億隆公司送達(dá)了36號(hào)復(fù)議決定。

銅鼓嶺指揮部于2023年4月30日出具《關(guān)于銅鼓嶺旅游區(qū)內(nèi)彩虹大道寶陵河段及山海天大道項(xiàng)目建設(shè)情況的說明》（以下簡稱《情況說明》），載明：為保障文昌火箭發(fā)射場2023年火箭首發(fā)龍樓鎮(zhèn)區(qū)道路通行，文昌銅鼓嶺國際生態(tài)旅游區(qū)內(nèi)彩虹大道寶陵河段及山海天大道項(xiàng)目提前開工建設(shè)，億隆公司自2023年9月起開展對兩條道路的土石方施工作業(yè)，兩條道路在2023年6月火箭首發(fā)前完成路基墊層及級(jí)配碎石施工，具備基本通行條件。2023年9月20日，龍樓彩虹大道寶陵河段至山海天大道交界處路段已實(shí)現(xiàn)貫通。

海南省第一中級(jí)人民法院一審認(rèn)為，本案的審查焦點(diǎn)為20號(hào)處罰決定、36號(hào)復(fù)議決定是否合法。

一、關(guān)于20號(hào)處罰決定是否合法的問題

（一）20號(hào)處罰決定認(rèn)定的事實(shí)是否清楚

文昌市環(huán)境局認(rèn)定億隆公司未經(jīng)環(huán)保部門審批，擅自開工建設(shè)的事實(shí)，主要依據(jù)是《現(xiàn)場檢查（勘查）筆錄》、現(xiàn)場照片、《詢問筆錄》及《建筑工程施工許可證》。《現(xiàn)場檢查（勘查）筆錄》、現(xiàn)場照片因制作程序不規(guī)范，其合法性不予采納，不能作為20號(hào)處罰決定認(rèn)定事實(shí)的依據(jù)。《建筑工程施工許可證》上載明的開工時(shí)間為2023年12月30日，但該時(shí)間是否為實(shí)際開工時(shí)間需進(jìn)一步確認(rèn)。李某雖系億隆公司的員工，但其工作內(nèi)容為案涉項(xiàng)目的環(huán)評(píng)手續(xù)的申報(bào)，并非億隆公司負(fù)責(zé)案涉項(xiàng)目施工的人員，李某對開工時(shí)間的陳述亦需進(jìn)一步通過調(diào)查核實(shí)確認(rèn)。根據(jù)銅鼓嶺指揮部出具的《情況說明》，億隆公司為保障2023年火箭首發(fā)龍樓鎮(zhèn)區(qū)道路通行，自2023年9月起便開始對彩虹大道寶陵河段及山海天大道項(xiàng)目提前開工建設(shè)，兩條道路在2023年6月前已完成路基墊層及級(jí)配碎石施工。銅鼓嶺指揮部作為案涉項(xiàng)目的開發(fā)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，對案涉項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)情況最為清楚，文昌市環(huán)境局在未對案涉項(xiàng)目的開工建設(shè)情況進(jìn)行全面調(diào)查的情況下，僅憑《詢問筆錄》及《建筑工程施工許可證》便認(rèn)定億隆公司擅自開工的事實(shí)不清。億隆公司按文昌市政府要求，積極組織推進(jìn)道路建設(shè)前期手續(xù)辦理及施工籌備工作，先后完成了案涉項(xiàng)目建議書批復(fù)、選址意見書、用地預(yù)審、用地規(guī)劃許可證、可研批復(fù)、初步設(shè)計(jì)與概算批復(fù)、工程規(guī)劃許可證、施工證等前期手續(xù)工作，億隆公司亦正在抓緊辦理相關(guān)的環(huán)評(píng)手續(xù)，億隆公司雖提前對案涉項(xiàng)目開工建設(shè)，亦是為了響應(yīng)政府要求保障2023年火箭首發(fā)龍樓鎮(zhèn)區(qū)道路通行的要求，并非擅自開工建設(shè)。案涉項(xiàng)目是文昌市政府投資建設(shè)的市政道路工程，政府在案涉項(xiàng)目辦理環(huán)評(píng)手續(xù)上亦應(yīng)履行自己的協(xié)助和督促義務(wù)，案涉項(xiàng)目尚未取得環(huán)境影響報(bào)告表的原因是否在億隆公司，文昌市環(huán)境局亦未對此進(jìn)行調(diào)查。綜上，一審法院認(rèn)為文昌市環(huán)境局認(rèn)定億隆公司擅自對案涉項(xiàng)目開工建設(shè)的依據(jù)不足，該事實(shí)認(rèn)定不清。

（二）20號(hào)處罰決定適用法律是否正確

根據(jù)本案查明的事實(shí)，億隆公司自2023年9月起便開始對案涉工程進(jìn)行施工，該行為發(fā)生于《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（2023）施行之前，行政相對人的行為發(fā)生在新法施行以前，具體行政行為作出在新法施行以后，人民法院審查具體行政行為的合法性時(shí)，實(shí)體問題應(yīng)適用舊法規(guī)定，除非法律、法規(guī)或規(guī)章另有規(guī)定，或適用新法對保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益更為有利的，或是按照具體行政行為的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)適用新法的實(shí)體規(guī)定的。本案應(yīng)適用2002年10月28日通過，自2003年9月1日起施行的《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（以下簡稱《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（2002）），文昌市環(huán)境局適用《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（2023）屬法律適用錯(cuò)誤。

（三）20號(hào)處罰決定的程序是否合法

文昌市環(huán)境局在作出20號(hào)處罰決定前，按照《中華人民共和國行政處罰法》（2023年9月1日修訂通過，自2023年1月1日起施行，以下簡稱《行政處罰法》（2023））的規(guī)定，進(jìn)行了調(diào)查詢問、現(xiàn)場勘驗(yàn)，向億隆公司送達(dá)了《行政處罰事先（聽證）告知書》，告知作出行政處罰決定的事實(shí)、理由、依據(jù)及可申請進(jìn)行聽證，并在收到億隆公司的聽證申請后向億隆公司送達(dá)了《行政處罰聽證通知書》，提前七日通知聽證的時(shí)間和地點(diǎn)，文昌市環(huán)境局作出行政處罰的程序合法。

綜上，文昌市環(huán)境局作出的20號(hào)處罰決定程序雖合法，但認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足，適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)予撤銷。

二、關(guān)于36號(hào)復(fù)議決定是否合法的問題

《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱《行政復(fù)議法》）第二十二條規(guī)定，行政復(fù)議原則上采取書面審查。文昌市政府受理億隆公司提出的行政復(fù)議申請后，根據(jù)《行政復(fù)議法》第二十三條的規(guī)定，要求文昌市環(huán)境局作出書面答復(fù)，并提交作出行政處罰決定書的依據(jù)。文昌市政府對億隆公司提出的復(fù)議申請進(jìn)行書面審查后作出36號(hào)復(fù)議決定并送達(dá)，程序合法。因20號(hào)處罰決定在認(rèn)定事實(shí)和適用法律上均存在錯(cuò)誤，故36號(hào)復(fù)議決定應(yīng)一并予以撤銷。

海南省第一中級(jí)人民法院于2023年9月20日作出（2023）瓊96行初76號(hào)行政判決，依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一款第一項(xiàng)、第二項(xiàng)的規(guī)定，判決：撤銷20號(hào)處罰決定、36號(hào)復(fù)議決定。文昌市政府不服一審判決，提起上訴。

海南省高級(jí)人民法院二審查明的事實(shí)與一審判決查明的事實(shí)一致。

海南省高級(jí)人民法院二審認(rèn)為，關(guān)于20號(hào)處罰決定是否合法的問題。根據(jù)案件查明的事實(shí)，案涉項(xiàng)目是文昌市政府投資建設(shè)的市政道路工程，億隆公司為該項(xiàng)目的建設(shè)業(yè)主單位，由億隆公司墊資負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的建設(shè)。2023年5月6日，文昌市發(fā)展和改革委員會(huì)作出《關(guān)于彩虹大道寶陵河段項(xiàng)目建議書的批復(fù)》（文發(fā)改審批〔2023〕44號(hào)），同意億隆公司對案涉項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)。因此，億隆公司作為案涉項(xiàng)目的建設(shè)單位，依法應(yīng)當(dāng)由其辦理相應(yīng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批手續(xù)。案涉項(xiàng)目位于文昌市銅鼓嶺國際生態(tài)旅游區(qū)云梯寶陵河片區(qū)，道路全長3240米，道路等級(jí)為區(qū)內(nèi)主干道，項(xiàng)目總投資為34199.88萬元。依照《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》的規(guī)定，屬于應(yīng)當(dāng)報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告表的類別。根據(jù)億隆公司就案涉項(xiàng)目取得的《建筑工程施工許可證》、結(jié)合文昌市環(huán)境局制作的《現(xiàn)場檢查（勘查）筆錄》和《詢問筆錄》等材料，可以認(rèn)定案涉項(xiàng)目的開工時(shí)間在2023年9月1日之后，但截至2023年10月13日文昌市環(huán)境局檢查時(shí)，億隆公司仍未辦理相應(yīng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批手續(xù)。文昌市環(huán)境局認(rèn)定案涉項(xiàng)目未經(jīng)環(huán)保部門審批，擅自開工建設(shè)的事實(shí)清楚。文昌市環(huán)境局根據(jù)上述事實(shí)，認(rèn)定億隆公司的行為違反《環(huán)境保護(hù)法》第十九條、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（2023）第二十五條的規(guī)定，并根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第六十一條、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（2023）第三十一條第一款的規(guī)定，對億隆公司作出總投資額34199.88萬元的1%即341.9988萬元罰款的行政處罰，適用法律正確?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（2023）自2023年9月1日起施行，即使如億隆公司所主張的案涉項(xiàng)目在2023年9月1日前已開工，但截至2023年10月13日文昌市環(huán)境局檢查時(shí)，億隆公司仍未辦理相應(yīng)的環(huán)評(píng)手續(xù)，其違法行為一直處于持續(xù)狀態(tài)。文昌市環(huán)境局適用《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（2023）的規(guī)定進(jìn)行處罰，適用法律并無不當(dāng)。故20號(hào)處罰決定認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確。文昌市環(huán)境局作出20號(hào)處罰決定前，按照《行政處罰法》（2023）的規(guī)定，依法進(jìn)行了現(xiàn)場勘查、調(diào)查詢問、向億隆公司送達(dá)了《行政處罰事先（聽證）告知書》，告知作出行政處罰的事實(shí)、理由、依據(jù)及其具有申請聽證的權(quán)利。隨后，根據(jù)億隆公司的申請，文昌市環(huán)境局依法組織了聽證，聽取億隆公司的陳述和申辯，并作出20號(hào)處罰決定，文昌市環(huán)境局作出處罰決定的程序合法。故20號(hào)處罰決定事實(shí)清楚，適用法律正確，程序合法。

關(guān)于36號(hào)復(fù)議決定是否合法的問題。文昌市政府受理復(fù)議申請后，根據(jù)《行政復(fù)議法》第二十三條的規(guī)定，要求文昌市環(huán)境局作出書面答復(fù)，并提交行政處罰的依據(jù)。文昌市政府對億隆公司提出的復(fù)議申請進(jìn)行書面審查，并經(jīng)集體討論后，認(rèn)定案涉項(xiàng)目屬于環(huán)境影響報(bào)告表類別，案涉項(xiàng)目未依法向環(huán)保部門報(bào)批環(huán)境影響報(bào)告表，便擅自開工建設(shè)，違反了《環(huán)境保護(hù)法》第十九條、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（2023）第二十五條的規(guī)定，文昌市環(huán)境局根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第六十一條、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（2023）第三十一條第一款的規(guī)定作出20號(hào)處罰決定符合法律規(guī)定；此外，文昌市環(huán)境局的處罰程序亦合法。據(jù)此，文昌市政府作出36號(hào)復(fù)議決定，維持了20號(hào)處罰決定，并送達(dá)各方。故36號(hào)復(fù)議決定認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，程序合法。綜上，一審判決認(rèn)定基本事實(shí)清楚，審理程序合法，但適用法律錯(cuò)誤，判決結(jié)果不當(dāng)，予以糾正。文昌市政府的上訴請求和理由成立，予以支持。

海南省高級(jí)人民法院于2023年5月6日作出（2023）瓊行終206號(hào)行政判決，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項(xiàng)、第三款、第六十九條之規(guī)定，判決：撤銷海南省第一中級(jí)人民法院（2023）瓊96行初76號(hào)行政判決；駁回海南億隆城建投資有限公司的訴訟請求。

億隆公司向本院申請?jiān)賹彿Q：1.二審法院認(rèn)定“彩虹大道寶陵河段項(xiàng)目的開工時(shí)間在2023年9月1日之后”，證據(jù)不足、事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤。2.關(guān)于開工時(shí)間問題。銅鼓嶺指揮部出具的《情況說明》提到億隆公司自2023年9月起配合組織施工單位進(jìn)場開展兩條道路的土石方施工作業(yè)，在2023年6月火箭首發(fā)前，具備基本通行條件。3.關(guān)于億隆公司是否辦理環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批手續(xù)問題。在案涉項(xiàng)目建設(shè)之初，億隆公司已經(jīng)委托海南寰亞生態(tài)環(huán)境工程咨詢有限公司編制《環(huán)境影響報(bào)告書》向海南省生態(tài)環(huán)境廳申報(bào)環(huán)評(píng)手續(xù)，海南省生態(tài)環(huán)境廳還于2023年8月11日委托海南省環(huán)境科學(xué)研究院召開了技術(shù)評(píng)審會(huì)，其中文昌市環(huán)境局副局長參加了評(píng)審會(huì)。但海南省生態(tài)環(huán)境廳提出環(huán)保部擬出臺(tái)的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》，市政道路評(píng)價(jià)等級(jí)由環(huán)境影響報(bào)告書更改為環(huán)境影響報(bào)告表，審批部門也由省廳級(jí)別調(diào)整為當(dāng)?shù)厥芯?，因此未接收申請人的材料，而等上述文件生效后，申請人又根?jù)要求編制《環(huán)境影響報(bào)告表》向文昌市環(huán)境局申請審批，該局才發(fā)現(xiàn)案涉項(xiàng)目未辦理環(huán)評(píng)審批，不接收申請人的申請材料。而后開展案涉的行政處罰調(diào)查。這一事實(shí)文昌市環(huán)境局在二審的庭審過程中明確確認(rèn)。因此二審法院認(rèn)定申請人未辦理審批手續(xù)這一事實(shí)明顯錯(cuò)誤。4.本案中，在2023年9月1日之前，案涉項(xiàng)目已經(jīng)開始建設(shè)并完成，再適用修改后的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（2023）對申請人進(jìn)行處罰，明顯適用法律錯(cuò)誤。5.案涉項(xiàng)目建設(shè)不會(huì)對環(huán)境造成任何損害，文昌市環(huán)境局未區(qū)分情節(jié)、危害后果一概給予大額處罰，顯然不當(dāng)。6.2023年12月25日，文昌市環(huán)境局在訴訟后向文昌市政府作出《文昌市生態(tài)環(huán)境局關(guān)于批復(fù)彩虹大道寶陵河段項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告表的函》（文環(huán)函〔2023〕525號(hào)），該函件的主要內(nèi)容包括“你單位報(bào)送的《彩虹大道寶陵河段項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告表》及相關(guān)承諾書等有關(guān)材料收悉……我局原則同意該項(xiàng)目按《報(bào)告表》所列建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、建設(shè)地點(diǎn)以及擬采取的環(huán)境保護(hù)措施進(jìn)行建設(shè)……”7.根據(jù)《海南省政府投資項(xiàng)目管理辦法》第八條規(guī)定，案涉項(xiàng)目作為政府投資的市政工程，政府部門作為項(xiàng)目單位應(yīng)對整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)承擔(dān)責(zé)任。案涉項(xiàng)目是龍樓鎮(zhèn)政府作為法人業(yè)主單位，項(xiàng)目建設(shè)管理責(zé)任應(yīng)由法人業(yè)主單位承擔(dān)，而且文昌市環(huán)境局最終也是向龍樓鎮(zhèn)政府作出了環(huán)評(píng)批復(fù)。因此20號(hào)處罰決定處罰億隆公司屬處罰對象錯(cuò)誤。綜上，請求法院依法再審提審本案，撤銷二審判決，改判維持一審判決。

文昌市環(huán)境局述稱：1.億隆公司確實(shí)存在未經(jīng)環(huán)保部門審批，擅自開工建設(shè)的違法事實(shí)。2.無論案涉項(xiàng)目動(dòng)工時(shí)間是在2023年9月1日之前還是之后，違法事實(shí)一直處于持續(xù)狀態(tài)，不影響對違法事實(shí)的認(rèn)定。3.案涉行政處罰程序合法。4.結(jié)合《現(xiàn)場檢查（勘查）筆錄》《詢問筆錄》以及《建筑工程施工許可證》，可以證實(shí)案涉項(xiàng)目于2023年9月1日后開工建設(shè)。所以適用《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（2023）第三十一條處罰，適用法律正確。5.即便案涉道路是市政道路，但是億隆公司未批先建，違背了環(huán)境立法的初衷，不能作為對其行為減輕或不予處罰的合理事由。案涉行政處罰金額已經(jīng)按照總投資額的1%從輕處罰，裁量適當(dāng)。請求駁回億隆公司的再審申請。

文昌市政府提交答辯意見稱：1.結(jié)合調(diào)查詢問以及《建設(shè)工程施工許可證》，完全可以證明案涉項(xiàng)目的開工時(shí)間在2023年9月1日之后。文昌市環(huán)境局依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第六十一條、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（2023）第三十一條第一款的規(guī)定作出的20號(hào)處罰決定適用法律正確，處罰程序合法。2.案涉行政復(fù)議程序合法，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確。請求駁回億隆公司的再審請求。

結(jié)合被訴行政處罰決定、行政復(fù)議決定及一、二審判決認(rèn)定與當(dāng)事人的訴辯意見，本院對本案爭議焦點(diǎn)分述如下：

一、關(guān)于未批先建責(zé)任主體與處罰對象問題

《環(huán)境保護(hù)法》第六十一條規(guī)定：“建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件或者環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開工建設(shè)的，由負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門責(zé)令停止建設(shè)，處以罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀?！薄督ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》（1998年11月29日施行）第九條第一款規(guī)定：“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在建設(shè)項(xiàng)目可行性研究階段報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表或者環(huán)境影響登記表；但是，鐵路、交通等建設(shè)項(xiàng)目，經(jīng)有審批權(quán)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門同意，可以在初步設(shè)計(jì)完成前報(bào)批環(huán)境影響報(bào)告書或者環(huán)境影響報(bào)告表。”《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》（2023年10月1日施行）第九條第一款規(guī)定：“依法應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在開工建設(shè)前將環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表報(bào)有審批權(quán)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批；建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，建設(shè)單位不得開工建設(shè)?！?/p>

現(xiàn)有證據(jù)證實(shí)，案涉項(xiàng)目較為特殊，建設(shè)參與主體多元。該項(xiàng)目系文昌市政府投資建設(shè)的市政道路工程，文昌市政府設(shè)立銅鼓嶺指揮部作為項(xiàng)目的開發(fā)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，億隆公司為項(xiàng)目的建設(shè)業(yè)主單位，龍樓鎮(zhèn)政府也承擔(dān)部分業(yè)主單位責(zé)任。本案中，文昌市環(huán)境局以億隆公司沒有依法辦理環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批手續(xù)為由對其處罰，但事后文昌市環(huán)境局又對龍樓鎮(zhèn)政府報(bào)送的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告表作出批復(fù)。因此，億隆公司是否屬于《環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)規(guī)定所指的“建設(shè)單位”，文昌市政府及其設(shè)立的銅鼓嶺指揮部、龍樓鎮(zhèn)政府以及億隆公司是否均屬有義務(wù)申請辦理環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批手續(xù)的責(zé)任主體，存在相互沖突的證據(jù)。文昌市環(huán)境局將億隆公司作為未批先建的責(zé)任主體和處罰對象的事實(shí)不清，且未作出合理說明。

二、關(guān)于案涉項(xiàng)目違法開工建設(shè)時(shí)間問題

《行政處罰法》（2023）第三十六條規(guī)定，除本法第三十三條規(guī)定的可以當(dāng)場作出的行政處罰外，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)；必要時(shí)，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，可以進(jìn)行檢查。

銅鼓嶺指揮部出具的《情況說明》證實(shí)，億隆公司自2023年9月起開展案涉項(xiàng)目道路土石方施工作業(yè)，2023年6月火箭首發(fā)前完成路基墊層及級(jí)配碎石施工，具備基本通行條件。上述證據(jù)與經(jīng)公證的當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)新聞報(bào)道能夠相互印證。文昌市環(huán)境局20號(hào)處罰決定與文昌市政府36號(hào)復(fù)議決定，違反《行政處罰法》（2023）第三十六條規(guī)定，未能全面、客觀、公正地調(diào)查收集有關(guān)證據(jù)，片面采信《詢問筆錄》和《建筑工程施工許可證》，錯(cuò)誤將《建筑工程施工許可證》所載開工日期作為實(shí)際開工建設(shè)日期，違反調(diào)查取證規(guī)則，認(rèn)定事實(shí)明顯錯(cuò)誤。

三、關(guān)于是否存在因上級(jí)機(jī)關(guān)原因而耽誤報(bào)批的問題

《行政處罰法》（2023）第三十二條規(guī)定“當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納”。根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》（2023年6月1日施行）第2條規(guī)定，案涉項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書并報(bào)海南省生態(tài)環(huán)境廳審批。根據(jù)2023年9月1日實(shí)施的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》附表第157項(xiàng)“等級(jí)公路”的相關(guān)規(guī)定，案涉項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響登記表并報(bào)文昌市環(huán)境局審批?？梢?，2023年9月1日前后相應(yīng)的審批機(jī)關(guān)與審批要求均發(fā)生變化。億隆公司陳述其主觀上并不存在違法故意，并稱其委托海南寰亞生態(tài)環(huán)境工程咨詢有限公司編制了《環(huán)境影響報(bào)告書》，還曾向海南省生態(tài)環(huán)境廳申報(bào)環(huán)評(píng)手續(xù)，海南省生態(tài)環(huán)境廳于2023年8月11日委托海南省環(huán)境科學(xué)研究院召開了技術(shù)評(píng)審會(huì)，文昌市環(huán)境局副局長也參加了評(píng)審會(huì)，但被告知環(huán)評(píng)文件分類和相應(yīng)的審批權(quán)限將調(diào)整，被要求在新規(guī)實(shí)施后再辦理相應(yīng)的報(bào)批手續(xù)。上述事實(shí)是否存在、是否構(gòu)成審批機(jī)關(guān)變更原因、是否屬于從輕或者減輕甚至免予處罰的情節(jié)，直接影響是否應(yīng)當(dāng)追究億隆公司違法責(zé)任及責(zé)任程度。文昌市環(huán)境局應(yīng)按照《行政處罰法》的規(guī)定對億隆公司提出的事實(shí)、理由和證據(jù)進(jìn)行復(fù)核；事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，應(yīng)當(dāng)采納;不予采納的，也應(yīng)說明理由。

四、關(guān)于新舊《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的適用問題

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（2002）第三十一條規(guī)定：“建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報(bào)批或者報(bào)請重新審核環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，擅自開工建設(shè)的，由有權(quán)審批該項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦手續(xù)；逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn)或者未經(jīng)原審批部門重新審核同意，建設(shè)單位擅自開工建設(shè)的，由有權(quán)審批該項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分?！薄董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（2023）第三十一條規(guī)定：“建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報(bào)批或者報(bào)請重新審核環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表，擅自開工建設(shè)的，由縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設(shè)項(xiàng)目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀；對建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表未經(jīng)批準(zhǔn)或者未經(jīng)原審批部門重新審核同意，建設(shè)單位擅自開工建設(shè)的，依照前款的規(guī)定處罰、處分。”根據(jù)案涉項(xiàng)目的總投資額，適用舊法處罰較輕，適用新法處罰較重。環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》（環(huán)政法函〔2023〕31號(hào)）明確規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目于2023年9月1日后開工建設(shè)，或者2023年9月1日之前已經(jīng)開工建設(shè)且之后仍然進(jìn)行建設(shè)的，立案查處的環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)適用新環(huán)境影響評(píng)價(jià)法第三十一條的規(guī)定進(jìn)行處罰，不再依據(jù)修正前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法作出‘限期補(bǔ)辦手續(xù)’的行政命令”。由此可見，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（2023）修改前后的處罰內(nèi)容與處罰幅度存在明顯區(qū)別，法律適用結(jié)果差異巨大。

現(xiàn)有證據(jù)能夠證明在2023年6月火箭首發(fā)前，案涉項(xiàng)目已經(jīng)開工建設(shè)并具備基本通行條件。本案應(yīng)適用修改前還是修改后的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，關(guān)鍵在于案涉項(xiàng)目是否屬于環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》中“2023年9月1日之前已經(jīng)開工建設(shè)且之后仍然進(jìn)行建設(shè)”的項(xiàng)目。因此，案涉項(xiàng)目2023年9月1日之前是否已經(jīng)開工建設(shè)并完成主體建設(shè)、之后是否仍然進(jìn)行建設(shè)以及與之前開工建設(shè)的關(guān)系，既影響新舊《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的選擇適用問題，也可能影響行政處罰幅度裁量，必須予以查明。但文昌市環(huán)境局對新法實(shí)施前后違法建設(shè)完成情況未予調(diào)查認(rèn)定，并認(rèn)定案涉項(xiàng)目在2023年9月1日之后開工建設(shè)，事實(shí)認(rèn)定明顯錯(cuò)誤。

五、關(guān)于行政處罰是否顯失公正的問題

《行政處罰法》（2023）第五條規(guī)定：“實(shí)施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法?！钡诙邨l規(guī)定：“當(dāng)事人有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕行政處罰:（一）主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的；……（四）其他依法從輕或者減輕行政處罰的。違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰?！薄斑^罰相當(dāng)”原則要求，行使行政處罰自由裁量權(quán)，必須以事實(shí)為依據(jù)，處罰種類和幅度應(yīng)當(dāng)與當(dāng)事人違法過錯(cuò)程度相適應(yīng)，與環(huán)境違法行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。案涉項(xiàng)目未取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批即開工建設(shè)屬實(shí)，但文昌市環(huán)境局20號(hào)處罰決定未衡量事實(shí)原因、責(zé)任過錯(cuò)、違法情節(jié)和危害程度等因素，作出的處罰及確定的處罰幅度，裁量依據(jù)不足。

綜上，20號(hào)處罰決定基本事實(shí)不清、主要證據(jù)不足，選擇適用法律及確定處罰幅度未依法說明理由，依法應(yīng)予撤銷。36號(hào)復(fù)議決定錯(cuò)誤維持應(yīng)予撤銷的行政處罰決定，應(yīng)予撤銷。二審判決錯(cuò)誤支持20號(hào)處罰決定和36號(hào)復(fù)議決定，應(yīng)予一并撤銷。一審判決雖然正確認(rèn)定開工建設(shè)時(shí)間，但未查清案涉項(xiàng)目新法實(shí)施后是否繼續(xù)建設(shè)與新法實(shí)施前后的工程量比例等事實(shí)，未參考環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》，也未說明不予適用該意見的原因與理由，簡單以開工建設(shè)日期即適用2023年修訂前《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》進(jìn)行裁判，構(gòu)成適用法律錯(cuò)誤，亦應(yīng)一并撤銷。因案涉項(xiàng)目未批先建事實(shí)存在，文昌市環(huán)境局有權(quán)依法重新調(diào)查處理。在重新調(diào)查處理期間，應(yīng)按照2023年1月22日修訂，自2023年7月15日起施行的《中華人民共和國行政處罰法》第五十四條的規(guī)定，必須依法全面、客觀、公正地調(diào)查收集有關(guān)證據(jù)，準(zhǔn)確認(rèn)定事實(shí)，包括環(huán)評(píng)申報(bào)主體、開工及竣工時(shí)間、環(huán)評(píng)手續(xù)申報(bào)流程、未批先建中的企業(yè)原因與政府原因、對環(huán)境的現(xiàn)實(shí)危害后果等，充分考慮違法情形和環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的設(shè)立目的，遵守法定程序，正確適用法律，并遵循“處罰和教育相結(jié)合”與“過罰相當(dāng)”原則，依法作出處理。

綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一項(xiàng)、第八十九條第一款第二項(xiàng)、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條第一款、第一百二十二條之規(guī)定，判決如下：

一、撤銷海南省高級(jí)人民法院（2023）瓊行終206號(hào)行政判決和海南省第一中級(jí)人民法院（2023）瓊96行初76號(hào)行政判決；

二、撤銷海南省文昌市人民政府文府復(fù)決字〔2023〕36號(hào)行政復(fù)議決定；

三、撤銷海南省文昌市生態(tài)環(huán)境局文環(huán)保罰決字〔2023〕20號(hào)行政處罰決定；

四、責(zé)令海南省文昌市生態(tài)環(huán)境局依法重新調(diào)查處理。

一、二審案件受理費(fèi)共計(jì)100元，由海南省文昌市人民政府及海南省文昌市生態(tài)環(huán)境局共同負(fù)擔(dān)。

本判決為終審判決。