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“房屋征收”的確立源于2011年1月19日《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的出臺，然而“房屋征收”一詞卻早已在坊間流傳。相對于征收而言，人們印象更為深刻，也更為直接的感受是“拆遷”，隨之衍生出來的諸多變種，往往滋生了不少帶些嘲諷意味的段子。其實(shí)，相對于“拆遷”而言，“征收”更加符合程序，當(dāng)然也更能減少意譯上的沖突與對抗。畢竟拆遷在感情層面上，讓人難以接受，好好的原本屬于自己的東西，莫名的被拆遷了，這讓很多人不甚明白。然而征收，至少從幾個層面帶來了一些實(shí)質(zhì)性的內(nèi)涵。其一，征收表明了土地的權(quán)屬，即無論是集體土地，還是國有土地從所有權(quán)上來說都不是個人的。前者屬于集體，而后者屬于國家。因此當(dāng)國家征收房屋時，實(shí)際上是對自己享有權(quán)益的“財(cái)產(chǎn)”進(jìn)行再次分配利用。其二，征收變換了主次關(guān)系，將拆遷公司等單位逐漸變成附屬組織，盡管好多程序和手續(xù)仍然是這些部門和單位在落實(shí)。但是確立了市縣人民政府部門作為主體的權(quán)威性，這一點(diǎn)強(qiáng)化了征收的公權(quán)力。其三，征收從外在含義上更容易讓被征收人接受，因?yàn)檎魇盏谋举|(zhì)是為了公共利益需要，暫且不論其在現(xiàn)實(shí)生活中的具體操作如何，立法的本意是毋庸置疑的。那么，在現(xiàn)實(shí)生活中，房屋征收具體存在哪些類型呢？

一、棚戶區(qū)改造

棚戶區(qū)改造是我國政府為改造城鎮(zhèn)危舊住房、改善困難家庭住房條件而推出的一項(xiàng)民心工程。據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)顯示，我國在過去幾年進(jìn)行了大規(guī)模的棚戶區(qū)改造，約改造5000萬平方米棚戶區(qū)，近100萬住房困難家庭的住房條件得到了改善。2005年開始，在東北三省實(shí)施振興戰(zhàn)略中相繼開展了大規(guī)模的棚戶區(qū)改造工程。2023年7月4日國務(wù)院出臺了“國發(fā)〔2023〕25號”文件，即《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》。確立了全面推進(jìn)各類棚戶區(qū)改造的大趨勢。目前來說，依據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》實(shí)施棚戶區(qū)改造的不在少數(shù)。從這一點(diǎn)我們可以看出，棚戶區(qū)改造主要側(cè)重于城市棚戶區(qū)改造、國有工礦棚戶區(qū)改造、國有林區(qū)棚戶區(qū)改造和國有墾區(qū)危房改造共四個部分。并且，棚戶區(qū)改造也常常最容易以“公共利益”名義進(jìn)行征收。那么，棚戶區(qū)改造真的是一項(xiàng)純粹的民心工程嗎？顯然是值得商榷的。從目前全國棚戶區(qū)改造的具體實(shí)施方案來看，我們可以窺見棚戶區(qū)改造的一斑。其具體運(yùn)作方式如下：

1、棚改項(xiàng)目確定后，以項(xiàng)目為單位，向開發(fā)商公開招標(biāo)，以競標(biāo)的方式取得棚改項(xiàng)目開發(fā)權(quán)。

2、開發(fā)商以土地出讓金和回遷房保證金為標(biāo)的進(jìn)行競標(biāo)。在合理范圍內(nèi)標(biāo)的高且綜合評標(biāo)得分高者中標(biāo)，中標(biāo)后由國土部門按規(guī)定履行用地審批手續(xù)。

3、開發(fā)商按商品房開發(fā)項(xiàng)目模式進(jìn)行開發(fā)運(yùn)作，對項(xiàng)目負(fù)責(zé)，承擔(dān)開發(fā)經(jīng)濟(jì)責(zé)任。除回遷房外，其他商品房自主銷售。

4、開發(fā)商與棚改辦之間形成委托代建合同關(guān)系，由開發(fā)商按委托合同規(guī)定的面積、套數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)回遷房，受棚改辦監(jiān)督管理。

5、棚改辦對開發(fā)商按委托代建合同約定的辦法，逐項(xiàng)辦理減免費(fèi)用審批手續(xù)，結(jié)算回遷房款，其資金來源為回遷居民交納的差價款、開發(fā)商交納的回遷保證金款和計(jì)入棚改資金范圍給予返還的各項(xiàng)稅費(fèi)；省補(bǔ)貼資金或軟貸款主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和廉租房建設(shè)。

6、棚改辦對被拆居民負(fù)責(zé)，按棚改優(yōu)惠政策組織回遷并結(jié)算差價款。

顯然，更多時候棚戶區(qū)改造的運(yùn)行模式是以商品房開發(fā)為主，帶動棚戶區(qū)改造。因?yàn)槟壳霸谥袊飸魠^(qū)改造面臨的主要壓力是資金問題，而開發(fā)商介入能夠很好地緩解資金壓力。地方政府借助中央棚戶區(qū)改造的財(cái)政支持，另外依靠收取開發(fā)商的土地出讓金等費(fèi)用，實(shí)際上從棚戶區(qū)改造中獲取了一筆不少的財(cái)政收入。這也是為何地方政府熱衷于棚戶區(qū)改造的主要原因。從一系列的實(shí)例，我們可以看出，棚戶區(qū)改造的主要對象往往熱衷于黃金地段，并且一般是出于市政規(guī)劃的需要。對于棚改模式的國有土地上房屋征收，我們可以窺見它從某種層面為房屋征收提供了很好的理由。

棚戶區(qū)改造的實(shí)際操作模式在此有必要做詳盡的敘述，以便我們更好地了解棚戶區(qū)改造的原理。比較規(guī)范的棚戶區(qū)改造模式是以《征補(bǔ)條例》為法律依據(jù)的。因此征收主體是市縣人民政府，而征收部門則為市縣政府下設(shè)的建設(shè)部門，具體的征收實(shí)施單位則由房屋征收中心或者市棚戶區(qū)改造領(lǐng)導(dǎo)小組(辦公室)負(fù)責(zé)。而補(bǔ)償方式則提供貨幣補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)置換，置換的比例分為“拆一還一”、“拆一還一點(diǎn)三”等各種比例不等。

二、城中村改造

城中村改造是城市化進(jìn)程的必然要求，早在20世紀(jì)90年代末，珠三角地區(qū)即開展城中村改造研究。廣義上的城中村改造是指對在城市高速發(fā)展的進(jìn)程中，滯后于時代發(fā)展步伐、游離于現(xiàn)代城市管理之外、生活水平低下的居民區(qū)房屋進(jìn)行改造。2002年，西安市政府出臺10號文件，對14個自然村實(shí)施改造；其經(jīng)典的改造模式被總結(jié)為三自方針和四個轉(zhuǎn)變，三自方針：自籌資金、自我改造、自我安置；四個轉(zhuǎn)變：農(nóng)轉(zhuǎn)非，村莊變社區(qū)，集體土地變國有土地，集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)股份制經(jīng)濟(jì)。

在《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》出臺實(shí)施之前，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》是針對城中村改造最常使用的法律依據(jù)，諸如上海、北京、西安、南京這樣的一線城市，往往有歷史遺留建筑的地方，城中村改造成為大勢所趨?？偨Y(jié)來看，具體模式主要有以下幾種：

1.城市趨同化。這類城中村改造其實(shí)無論從區(qū)位還是建制等層面來說，其實(shí)都已經(jīng)具備了城市的要素，當(dāng)然除卻低矮、破舊的房屋之外。因此此時房屋已經(jīng)位于城市建成區(qū)內(nèi)，也早已沒有農(nóng)民戶口和農(nóng)業(yè)用地，早已改成街道辦事處、居委會城鎮(zhèn)管理，撤銷了鄉(xiāng)、村行政建制，已經(jīng)沒有農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)和宅基地產(chǎn)權(quán)的地區(qū)。這類地區(qū)實(shí)際上等同于城市的危舊房改造區(qū)，適用城鎮(zhèn)房屋、土地、居民拆遷管理辦法。

2.耕地消亡后的城市化。此類情形中，原自然村除宅基地以外的土地已被征用，變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，村內(nèi)已無農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)。雖然一些村已將農(nóng)村村委會改為城市型居民委員會，農(nóng)民也已農(nóng)轉(zhuǎn)非，成為城鎮(zhèn)人口，但農(nóng)民宅基地還未被征為國有，宅基地和房屋產(chǎn)權(quán)還是農(nóng)民產(chǎn)權(quán)。此種城中村改造往往限于對宅基地房屋的征收，這也是城中村改造中最為常見的情形，此種改造也是真正意義上的房屋征收。

3.土地產(chǎn)權(quán)尚未轉(zhuǎn)移，但村民已轉(zhuǎn)非。此時，“城中村”現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)還屬于農(nóng)村集體所有，村民以非農(nóng)收入為主。土地已經(jīng)全部或大部份被國家征用，雖然村中農(nóng)民已全部轉(zhuǎn)為城市戶口，但農(nóng)民宅基地還未被征為國有，其土地本質(zhì)仍未發(fā)生變化，這部分“村”至今仍然還是“村建制”，實(shí)行村的管理方式。

從運(yùn)行模式上來說，西安是城中村改造模式最為常見的地區(qū)模式之一。鑒于此，西安市人民政府還專門出臺了《西安市城中村改造管理辦法》。而在北京，同樣的城中村改造在漸漸不依賴《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（老項(xiàng)目）和《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的同時，卻在按照“騰退”等方式開展，這一點(diǎn)我們會在下一模式中詳盡陳述。

三、房屋騰退

“房屋騰退”由來已久，且自始存在，但原始的房屋騰退僅限于非法占用房屋所有權(quán)或使用權(quán)人，被要求騰空房屋的情形；是在原房屋所有人（使用人）喪失了房屋權(quán)屬后、非房屋權(quán)屬人法侵占房屋權(quán)屬時，房屋所有人（使用人）為了保障自身權(quán)益所采取的法律救濟(jì)途徑，其本質(zhì)是騰地，而非房屋消滅。而現(xiàn)今隨著城市化進(jìn)程的需要，房屋騰退已經(jīng)演變成區(qū)縣政府、市人民政府等行政主體憑借村民委員會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會設(shè)立的騰退指揮部以“村民自治”名義對該村宅基地房屋實(shí)施搬遷的行為。

房屋騰退往往被適用在農(nóng)村宅基地上房屋，涉及地塊其實(shí)早已納入城市總體規(guī)劃或者地處城市規(guī)劃區(qū)域。但是出于某些因素的考慮，政府熱衷于以房屋騰退的名義進(jìn)行房屋征收。這種模式尤以北京、山東等地為盛，并且法院也常常對此類房屋騰退案件不予受理。那么，這種模式有哪些特點(diǎn)呢？

1.法律依據(jù)上適用《中華人民共和國村民委員會組織法》。打著“村民自治”的旗號，名為村民委員會組織牽頭，實(shí)際是市縣人民政府及各政府部門主導(dǎo)參與。參與的方式主要以村委會決議或紅頭文件的方式出具，比如房屋征收必然面臨的征地問題，而在房屋騰退中，國土部門清一色不會出具征地批文和相應(yīng)審批文件，而采用事后補(bǔ)辦文件的方式。因?yàn)檎魇盏淖畲罄Ь吃谟诓鸱?，所以由村委會自治方式拆房，從而將矛盾轉(zhuǎn)移至村委會這一層面。然而，《村民委員會組織法》并沒有給房屋騰退提供很好的法律支撐，因此無論從職權(quán)上，還是具體操作上，這部法律都不足以讓房屋騰退大行其道。

2.簡化征收程序和降低征收成本。相較于正規(guī)的房屋征收而言，房屋騰退將主體從市縣人民政府轉(zhuǎn)移到村民委員會、街道辦等身上。這相較于正式的征收而言，減少了國土部門、規(guī)劃部門、發(fā)改部門、市縣政府的審批壓力，極大促進(jìn)了項(xiàng)目的推動。此外，房屋騰退極大降低了政府財(cái)政支出的成本，相反容易節(jié)省一大筆的財(cái)政。目前實(shí)踐操作的房屋騰退往往以新房換舊房的名義，而很少提及騰退背后的建設(shè)項(xiàng)目。很多人在房屋騰退之后才會發(fā)現(xiàn)原來所謂的騰退并非村民自治，因此從項(xiàng)目啟動到項(xiàng)目截止，無論是村民，還是村民代表極少有人真正參與了民主表決的過程。相反，為了達(dá)到形式上的村民自治，很多地方政府部門指導(dǎo)村委會制作相應(yīng)的材料以達(dá)到形式上的要求。然而，從法律層面上來說，騰退脫離不了“違法拆遷”的本質(zhì)。

四、舊村（城）改造

舊村（城）改造是一項(xiàng)試點(diǎn)工程，其性質(zhì)與城中村改造極為相似，其實(shí)舊城改造更接近于城中村改造。而所謂的舊村（城）改造，從區(qū)位上就相對偏了點(diǎn)。舊村（城）改造涉及到農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度變革，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式和其他一系列房地產(chǎn)制度變革這種改革也是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)和相關(guān)領(lǐng)域政策發(fā)展方向，同樣也是順應(yīng)城市化的必然趨勢。

目前的舊村（城）改造的法律依據(jù)尚存在一定的空白，其實(shí)踐操作類似于房屋騰退，適用的法律依據(jù)也往往是《村民委員會組織法》。做的比較規(guī)范的會適用《土地管理法》或者參照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。舊村改造的目的與房屋騰退、棚戶區(qū)改造有些相似，其背后往往有相應(yīng)的政府建設(shè)項(xiàng)目存在。并且主要是為了實(shí)現(xiàn)政府建設(shè)項(xiàng)目的需要，才衍生出舊村（城）改造的。諸如為了修建地鐵、鐵路運(yùn)輸、城市建設(shè)等需要，最終拆房騰地一部分原地回遷，而一部分就直接用于項(xiàng)目需要。目前的舊村（城）改造往往有以下幾種類型：

1.以城市中心輻射型的舊村（城）改造。這是一線大都市的主要改造方式，因緊鄰市中心，其更加是為了實(shí)現(xiàn)“城市功能區(qū)”的需要，因此往往扮演高端商務(wù)區(qū)的角色。

2.歷史文化區(qū)域的舊村（城）改造?，F(xiàn)今復(fù)古成了歷史文化區(qū)的潮流，比如北京的四合院、西安的鐘鼓樓、南京的夫子廟、蘇州山塘街等等。為了實(shí)現(xiàn)旅游開發(fā)第三產(chǎn)業(yè)的需要，對歷史文化區(qū)周邊的改造更多意義上帶有濃重的商業(yè)氣息。

3.老工業(yè)區(qū)的資源整合。在每個城市的發(fā)展過程中，工業(yè)企業(yè)的布局因?yàn)槌鞘幸?guī)模增大、城市功能調(diào)整而變得不再合理。北京地區(qū)的諸多企業(yè)都面臨或者遭受這樣的改造搬遷過程，而工業(yè)區(qū)改造衍生出的舊村（城）改造問題也應(yīng)運(yùn)而生。

毫無疑問，舊村（城）改造伴有著改變村民物質(zhì)生活環(huán)境，提高生活服務(wù)質(zhì)量等目的。其一方面反映了城市的發(fā)展過程，城市空間規(guī)劃的完善過程；另一方面又反映了城市的發(fā)展方向。

五、國有土地上房屋征收

國有土地上房屋征收是最為正規(guī)的房屋征收形式，也是法規(guī)確認(rèn)的主要模式，同時是諸多正規(guī)項(xiàng)目變種的模式源泉。上述所言的舊村改造等模式，如果依法辦理手續(xù)和合規(guī)操作，都需要以《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》這部法規(guī)為依據(jù)。其具體運(yùn)作模式是由市縣政府作為征收主體，為了公益利益需要而進(jìn)行的征收行為，從征收決定的公告，到征收補(bǔ)償決定的作出，房屋征收相較于下面所言的城市房屋拆遷程序明顯簡化了很多。

那么，國有土地上房屋征收，相較于其他不甚正規(guī)的模式而言，究竟有哪些不同之處呢？

1.確立了征收的目的是公共利益之需要。其實(shí)換個角度，征收房屋本身就觸及到廣大被征收人的部分“公共利益”，這是利益對換的一個過程。然而在征收過程中對公共利益的考量往往不夠慎重，以致造成了借“公共利益”之名的諸多非公益項(xiàng)目。因此嚴(yán)格來講，公共利益在對國有土地上房屋征收過程中的權(quán)衡是需要極為慎重的。

2.主體升格，市縣政府成為征收的“主導(dǎo)者”。因?yàn)榉课菡魇盏淖陨硖攸c(diǎn)就決定了房屋征收不可能是一件簡單而輕便的事情。

3.變行政強(qiáng)拆為司法強(qiáng)拆，強(qiáng)化國有土地上房屋征收中的法律監(jiān)督。涉及公民基本權(quán)益的行為必須有法律的監(jiān)督和保障，這是對每一個法治國家的基本要求。在關(guān)乎民生的國家，每一個公民的基本財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)，也應(yīng)當(dāng)在依法收歸或征用時獲得合理的價格補(bǔ)償。因此，司法強(qiáng)制引入到房屋征收過程中，極大程度上減少了沖突事件的發(fā)生。

六、城市房屋拆遷

城市房屋拆遷從某種意義上來說是國有土地上房屋征收的“前生品”，在《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》生效實(shí)施之前，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》是針對城市房屋拆遷的主要法律依據(jù)。但是其操作模式有極大的不同。從拆遷的主體來說，城市房屋拆遷的主體是取得拆遷許可證的單位。對于達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，程序是建設(shè)部門作出書面裁決，而非市縣政府作出征收補(bǔ)償決定。

但這些都是法律程序上的一些變更，總體而言，城市房屋拆遷與國有土地上房屋征收，不過是一法之隔，其前置程序基本一致。因此在此不做贅述。

七、集體土地上房屋拆遷

集體土地上房屋拆遷只要是指在行政區(qū)域內(nèi)因國家建設(shè)征用集體土地或者因農(nóng)村建設(shè)占用集體土地拆遷房屋，并需要對被拆遷人補(bǔ)償、安置的行為。其與國有土地上房屋征收相比，主要在于土地性質(zhì)的不同。主體一般由各地國土資源和房屋管理局負(fù)責(zé)集體土地房屋拆遷管理工作。然而目前中國并沒有一部專門的集體土地上房屋拆遷管理辦法以供適用，常常適用的是《土地管理法》等相關(guān)配套法律法規(guī)。然而許多比較發(fā)達(dá)的地方城市，已經(jīng)針對行政區(qū)域內(nèi)的情況，自行制定了地方性法規(guī)，這從一定程度上明確了地方集體土地上房屋拆遷的程序和依據(jù)。然而，大多數(shù)地方仍然沒有相應(yīng)的地方性法規(guī)對此予以規(guī)范，這也再次證明，針對集體土地上房屋征收迫切需要一部大的部門法出臺，以供支撐。

毫無疑問，房屋征收還將會演變更多的版本，但總體看來，無論何種模式，何種面目，都改變不了房屋征收的本質(zhì)。只不過是盡量鉆簡化程序，降低成本，以期達(dá)到征收的效果。對于被征收人而言，擦亮眼睛，識破真相，用法律的眼光去爭取合法權(quán)益其實(shí)就足矣。