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《保障農(nóng)民工工資支付條例》對(duì)工程建設(shè)領(lǐng)域清償責(zé)任主體作出特別規(guī)定。農(nóng)民工被拖欠工資，有些情形由施工總承包單位清償，有些情形由建設(shè)單位清償或先行墊付。那么，法規(guī)為什么作出這些特別規(guī)定？今天就來聊聊特別規(guī)定背后的原因。

首先，這些特別規(guī)定，是實(shí)踐的產(chǎn)物，不是憑空產(chǎn)生的。

為治理企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資問題，20年來，各地政府一步步摸索、探索，想出來很多辦法、措施，出臺(tái)了很多文件。法律的這些規(guī)定，其實(shí)就是對(duì)成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。這些特別規(guī)定，其實(shí)在各地、以及國務(wù)院的文件中，早就有了。

層層分包、施工主體層級(jí)眾多 是工程建設(shè)領(lǐng)域的普遍現(xiàn)象，給勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定帶來巨大困擾。農(nóng)民工通常只跟小“包工頭”發(fā)生聯(lián)系，由小“包工頭”介紹工作、安排任務(wù)、指揮施工。小包工頭上面還有大“包工頭”,可能有很多層級(jí)。

總包公司、分包公司承接工程后，有很多是不直接招聘、管理農(nóng)民工，而是通過“包工頭”招聘、管理農(nóng)民工。農(nóng)民工究竟與誰建立勞動(dòng)關(guān)系？農(nóng)民工可能根本不知道總包公司、分包公司，總包公司、分包公司可能也根本不知道農(nóng)民工。沒有建立勞動(dòng)關(guān)系的合意，兩者間的勞動(dòng)關(guān)系就無從談起。

因此，層層分包的生產(chǎn)組織形式模糊了勞動(dòng)關(guān)系，由用人單位承擔(dān)清償責(zé)任的一般規(guī)定 很難在這里適用。社會(huì)發(fā)展了，原來的治理措施出現(xiàn)了不適應(yīng)。治理措施不能削足適履，而是要及時(shí)做出調(diào)整。

作出這些特別規(guī)定，也就是，不管你與農(nóng)民工有沒有勞動(dòng)關(guān)系，只看你在生產(chǎn)中是什么角色，根據(jù)這個(gè)來分配責(zé)任，這樣就比較清晰，避免了勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定帶來的困擾。

我們說要實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就要及時(shí)解決治理能力、治理措施不適應(yīng)的問題，就是要使治理措施 切合實(shí)際、適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要。作出這些規(guī)定，就實(shí)現(xiàn)了治理措施的與時(shí)俱進(jìn)，措施很有效。當(dāng)然，作出這個(gè)規(guī)定，不光是管用、有效，而且有其合理性，道理上講得通。

層層分包、轉(zhuǎn)包是造成工資拖欠的原因之一。層層分包、轉(zhuǎn)包的原因是什么？源頭在于施工總承包單位以包代管、沒有履行用工管理義務(wù) 和對(duì)分包單位的監(jiān)督管理義務(wù)。

《條例》反復(fù)強(qiáng)調(diào)“施工總承包單位 對(duì)分包單位勞動(dòng)用工和工資發(fā)放等情況 進(jìn)行監(jiān)督。”“施工總承包單位應(yīng)當(dāng)在工程項(xiàng)目部配備勞資專管員，對(duì)分包單位勞動(dòng)用工 實(shí)施監(jiān)督管理，掌握施工現(xiàn)場(chǎng)用工、考勤、工資支付等情況，審核分包單位 編制的農(nóng)民工工資支付表?！?/p>

由施工總承包單位清償，與上述規(guī)定一樣，體現(xiàn)的都是源頭治理和根治欠薪的要求。也就是要“按照源頭治理、預(yù)防為主、防治結(jié)合、標(biāo)本兼治的要求，依法根治拖欠農(nóng)民工工資問題。”

施工總承包單位，你要把你的責(zé)任擔(dān)起來，要對(duì)分包單位勞動(dòng)用工和工資發(fā)放等情況進(jìn)行監(jiān)督。出現(xiàn)欠薪，就是因?yàn)槟憧偘鼪]有很好地履行監(jiān)督責(zé)任，監(jiān)督不到位，那么要求你來清償欠薪，也就理所當(dāng)然。

總承包負(fù)責(zé)制，是施工安全、工程質(zhì)量的基本原則，也是根治欠薪的基本原則。在保障農(nóng)民工工資支付上實(shí)行總承包負(fù)責(zé)制，也順理成章。

此外，項(xiàng)目違法，不符合規(guī)劃，違法發(fā)包，不及時(shí)撥付工程款，也是造成農(nóng)民工工資拖欠的原因。因此，規(guī)定建設(shè)單位在這些情況下承擔(dān)清償 或者先行墊付責(zé)任，也理所當(dāng)然，這也體現(xiàn)了責(zé)任分配的公平公正。

一句話，清償責(zé)任的這些特殊規(guī)定，是源頭治理和根治欠薪的要求。

其次，這些特殊規(guī)定，也是由制度設(shè)計(jì)決定的。《條例》規(guī)定實(shí)行農(nóng)民工工資專戶制度、施工總承包單位代發(fā)制度，規(guī)定施工總承包單位應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定開設(shè)農(nóng)民工工資專用賬戶，專項(xiàng)用于支付該工程建設(shè)項(xiàng)目農(nóng)民工工資。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照合同約定及時(shí)撥付工程款，并將人工費(fèi)用及時(shí)足額撥付至 農(nóng)民工工資專用賬戶。施工總承包單位根據(jù)分包單位編制的工資支付表，通過農(nóng)民工工資專用賬戶 直接將工資支付到農(nóng)民工本人的銀行賬戶。

也就是說，人工費(fèi)（農(nóng)民工工資）沒有經(jīng)過分包單位，從施工總承包單位的農(nóng)民工工資專用賬戶直接到了農(nóng)民工本人的銀行賬戶。

按照這些制度設(shè)計(jì)，農(nóng)民工工資 平常就是由施工總承包單位支付；農(nóng)民工工資被拖欠，說明施工總承包單位沒有履行法定的義務(wù)，由施工總承包單位清償順理成章、理所當(dāng)然。

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